Возможно, имелись в виду значения глаголов «формировать» и «создавать».

Формировать может означать, например:

• придавать чему-либо определённую форму или законченность; 12
• вырабатывать в ком-либо определённые качества, черты характера; 3
• составлять что-либо в определённом порядке, например, поезд, размещая вагоны в нужном порядке. 23

Создавать в контексте глагола «формировать» означает, в частности, организовывать, делать существующей определённую внутренне организованную совокупность людей, например, коллектив, учреждение, воинскую часть. 1

Таким образом, разница между «формировать» и «создавать» заключается в разных значениях: первое слово может обозначать придание формы или определённых качеств, а второе — создание организованных структур.